北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)

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日前召開的北京市十四屆人大常委會第二十七次會議審議了《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》,共6章44條,其中霾首次被列入氣象災(zāi)害的范疇。根據(jù)條例,一旦遇到霾等氣象災(zāi)害,北京市可根據(jù)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案采取臨時交通管制、錯峰上下班、停工停課等一系列應(yīng)急處置措施。

氣象災(zāi)害具有種類多、范圍廣、頻率高、持續(xù)時間長、群發(fā)性突出、連鎖反應(yīng)顯著、災(zāi)情重等特點?茖W(xué)應(yīng)對自然災(zāi)害,確保城市安全運行,將成為城市建設(shè)管理的重大挑戰(zhàn)。

北京屬氣象災(zāi)害高發(fā)區(qū)

按照國務(wù)院發(fā)布的氣象災(zāi)害防御條例,常見的氣象災(zāi)害主要包括暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、低溫、高溫、雷電、冰雹和大霧等所造成的災(zāi)害。北京市屬于氣象災(zāi)害高發(fā)地區(qū),自然災(zāi)害70%是氣象災(zāi)害。同時,氣象災(zāi)害種類多樣,具有明顯的季節(jié)性、突發(fā)性、局地性和強度大、頻率高等特點。

據(jù)介紹,北京市由于氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失平均每年約占GDP的1%~3%。在全球氣候變化背景下,越是經(jīng)濟發(fā)達(dá)、單位面積經(jīng)濟附加值大的地區(qū),氣象災(zāi)害造成的損失越重,引發(fā)社會問題的可能性也越大。

2001年~,北京市發(fā)生的氣象災(zāi)害共導(dǎo)致111人死亡,直接經(jīng)濟損失225億元。其中,2012年“7?21”特大暴雨災(zāi)害,共造成79人死亡、1萬余間房屋倒塌,160.2萬人受災(zāi),直接經(jīng)濟損失116億元。

隨著城市規(guī)模擴大以及伴隨而來的城市病,北京市已經(jīng)形成了獨特的城市孕災(zāi)環(huán)境和脆弱的城市承災(zāi)體。一方面,氣象災(zāi)害加劇著城市病,另一方面,城市病也改變著局地氣候特征,進(jìn)一步放大了氣象災(zāi)害的破壞效應(yīng)。氣象災(zāi)害與城市病的相互作用,成為特大城市運行的軟肋、公共安全的難點,以及城市形象的污損點。究其原因,是氣象安全因素沒有納入城市規(guī)劃建設(shè)的環(huán)境評價和安全評估,氣象因素與城市建設(shè)的制約關(guān)系缺乏可控的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

北京市現(xiàn)有的應(yīng)災(zāi)模式重在臨災(zāi)應(yīng)急處置,預(yù)防性、超前性、針對性建設(shè)不足。防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)不健全、城市建設(shè)管理缺乏風(fēng)險控制制度,缺乏規(guī)范全面的城市安全制度設(shè)計。未來,北京將變被動防御為主動防治,將防災(zāi)重心由災(zāi)中應(yīng)對向災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變,把以人的安全的城市總體安全放在首位。

答疑解惑

為何要開展氣候可行性論證?

氣候可行性論證是指對與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項目進(jìn)行氣候適宜性、風(fēng)險性以及可能對局地氣候產(chǎn)生影響的分析、評估活動。

專家表示,氣候可行性論證是約束由城市病引發(fā)并擴大的氣象災(zāi)害的主要制度,對特大城市尤為必要。開展氣候可行性論證對于應(yīng)對氣候變化、開發(fā)利用氣候資源、合理控制建設(shè)成本、避免和減輕氣象災(zāi)害造成損失以及提供風(fēng)險管理決策依據(jù)等具有重要意義。

但從實踐看,北京市建設(shè)項目開展氣候可行性論證的較少,一些重點建設(shè)項目對潛在氣象災(zāi)害風(fēng)險疏于防范。見縫插樓式的建設(shè)方式導(dǎo)致局部地區(qū)形成了熱島、狹管效應(yīng)等隱患,最終這些都可能形成城市整體災(zāi)害。因此,應(yīng)由相關(guān)部門制定可行性論證的具體辦法,明確實施標(biāo)準(zhǔn)和程序,嚴(yán)格法律責(zé)任。

有關(guān)部門在組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和大型工程建設(shè)項目、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)、大型太陽能風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用建設(shè)項目、旅游開發(fā)建設(shè)等規(guī)劃時,都應(yīng)依法進(jìn)行氣候可行性論證,并聽取氣象主管機構(gòu)的意見。項目建設(shè)單位在組織國家和本市重點建設(shè)項目論證時,應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行氣候可行性論證。

專家建議

氣象災(zāi)害治理要“順風(fēng)理水”

氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害中的原生災(zāi)害之一,包括天氣、氣候災(zāi)害和氣象次生、衍生災(zāi)害。我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害種類甚多,造成損失十分嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。

專家認(rèn)為,城市氣象災(zāi)害應(yīng)重點關(guān)注暴雨洪澇、高溫、霧、霾等災(zāi)害治理問題。

北京城市氣象災(zāi)害治理的主要任務(wù)是“順風(fēng)理水”,針對強對流天氣引發(fā)的城市暴雨洪澇災(zāi)害,約束和逐步糾正地表大面積硬化,侵占河道,以及排水、雨洪蓄滯利用等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后等問題。

此外,還應(yīng)針對城市周邊高、中心城區(qū)低的建設(shè)格局,以及局部建筑物對風(fēng)的阻擋、通風(fēng)條件惡化、熱島和霧霾加劇等問題,堅持預(yù)防為主?茖W(xué)合理規(guī)劃土地利用和建筑布局,約束過長的墻壁型建筑,擴大建筑物間距,將通風(fēng)廊道納入禁建區(qū)、限建區(qū)保護(hù)等。

同時,專家建議,進(jìn)一步強化氣象災(zāi)害風(fēng)險評估的制度,提升區(qū)域綜合防治水平。區(qū)域,尤其是重要區(qū)域的評估和防控對全市具有重要意義。應(yīng)針對城市相應(yīng)區(qū)域的孕災(zāi)條件與致災(zāi)要素相互作用的致災(zāi)機理,建立風(fēng)險隱患的排查、評估和治理制度,由氣象主管機構(gòu)定期評估并報告本市氣象風(fēng)險狀況,包括氣象災(zāi)害風(fēng)險隱患的內(nèi)容類型,排查治理責(zé)任主體,治理原則和方式以及監(jiān)督檢查責(zé)任部門等。

他山之石

發(fā)達(dá)國家如何應(yīng)對氣象災(zāi)害

美國

美國是氣象災(zāi)害頻發(fā)的國家,颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、旱災(zāi)、洪災(zāi)等氣象災(zāi)害造成的損失年均十億美元以上。美國氣象防災(zāi)減災(zāi)工作基本理念是軟件重于硬件、平時重于災(zāi)時、地方重于中央。

美國政府設(shè)立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的美國緊急事務(wù)管理局,專事國家災(zāi)害管理。一旦突發(fā)大的氣象災(zāi)害,可以調(diào)動美國所有人力、物力進(jìn)行緊急救援!睹绹(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》以法律形式定義了氣象災(zāi)害防御的基本原則、各部門的責(zé)任和義務(wù),為防御氣象災(zāi)害提供了法律保障。同時,建立了現(xiàn)代化氣象災(zāi)害預(yù)警體系。通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等新聞媒介,實時公布?xì)庀鬄?zāi)害信息,指導(dǎo)公眾防災(zāi)減災(zāi)。

美國防治氣象災(zāi)害注重應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備,地球氣象衛(wèi)星、資源衛(wèi)星的遙感技術(shù)早已用于氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警,并運用超級計算機24小時實時對龍卷風(fēng)、颶風(fēng)等極端天氣預(yù)警。

日本

日本一年四季多發(fā)臺風(fēng)、暴雨、大雪等氣象災(zāi)害。從20世紀(jì)90年代起,日本建立了從中央到地方的災(zāi)害管理體制、防御體系;成立了以首相為首的中央防災(zāi)對策本部,負(fù)責(zé)指導(dǎo)和部署日本全國的防災(zāi)工作。日本氣象等災(zāi)害的管理遵循3個原則:政府依法制定災(zāi)害對策;國民第一原則;地方自治原則。

日本建有完善的防災(zāi)法律體系。以1959年的伊勢灣特大臺風(fēng)災(zāi)害為契機,于1961年頒布了其防災(zāi)減災(zāi)根本大法??《災(zāi)害對策基本法》,對氣象災(zāi)害的預(yù)報、警報、災(zāi)害應(yīng)急對策、防災(zāi)計劃、救災(zāi)援助、災(zāi)后重建等作出明文規(guī)定。除此之外,日本政府還制定了《氣象業(yè)務(wù)法》等227部有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)法律、法規(guī)。

《災(zāi)害對策基本法》的特點:其一,防災(zāi)責(zé)任明確。明確國家、都道府縣政府、市街村、公民的防災(zāi)責(zé)任。其二,建立綜合性防災(zāi)行政體制。其三,把防災(zāi)減災(zāi)工作納入各級政府的行政規(guī)劃之中,建立有效的防災(zāi)行政體制。其四,建立起大災(zāi)的財政援助體系。用于防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)算約占國民收入的6%。

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