*頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，是從嚴治黨的一項重大舉措，是黨內(nèi)政治生活的一件大事�！稐l例》的頒布，標志著黨內(nèi)監(jiān)督工作進入規(guī)范化、制度化的新階段，對于從根本上提高黨內(nèi)監(jiān)督工作水平，全面推進黨的建設新的偉大工程，將產(chǎn)生重大而深遠的影響。
我們黨是用先進理論武裝起來，按照民主集中制原則組織起來的馬克思主義政黨。加強黨內(nèi)監(jiān)督，是堅持黨的性質(zhì)和宗旨，使我們黨始終做到立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求。在80多年的奮斗歷程中，我們黨始終高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，不斷結(jié)合革命、建設和改革的實踐，就黨內(nèi)監(jiān)督提出重要的方針和原則，采取積極的政策和措施，創(chuàng)造、積累了豐富的工作經(jīng)驗。實踐證明，我們黨是一個善于自我批評、自我改進、自我提高的黨，是一個能夠依靠自身力量發(fā)現(xiàn)和解決黨內(nèi)矛盾、糾正自身失誤和問題的黨。嚴格的黨內(nèi)監(jiān)督，始終成為我們黨保持肌體健康和活力、順利推進事業(yè)發(fā)展的重要保證。
必須看到，我們黨是一個已經(jīng)執(zhí)政50多年、擁有300多萬個黨組織和6600多萬黨員的大黨，面臨著十分復雜的國際環(huán)境和情況不斷變化的國內(nèi)環(huán)境，擔負著全面建設小康社會的歷史任務。偉大事業(yè)的推進，黨的長期執(zhí)政的地位、黨的隊伍的現(xiàn)狀和黨所處的時代環(huán)境，對黨的自身建設提出了新的更高的要求。在新的歷史條件下，黨內(nèi)監(jiān)督工作面臨許多前所未有的新情況、新問題，面臨比過去任何時候都繁重艱巨的任務。因此，加強黨內(nèi)監(jiān)督，是解決好提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力兩大歷史性課題，始終保持黨的先進性的一項重要措施。
制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，使黨內(nèi)監(jiān)督工作有章可循，是加強黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要保證�；趯π聲r期黨內(nèi)監(jiān)督工作重要性的深刻認識，黨的十三屆六中全會就提出要制定黨內(nèi)監(jiān)督條例。十四屆四中全會、十五屆六中全會再次提出這一任務，十六大進一步強調(diào)要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，要不斷強化黨內(nèi)監(jiān)督。經(jīng)過13年理論和實踐的準備，《條例》終于形成、正式頒布。
《條例》以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，把發(fā)展黨內(nèi)民主、維護黨的團結(jié)和集中統(tǒng)一作為主線，突出制度建設在黨內(nèi)監(jiān)督中的核心作用，注重監(jiān)督制約和保護支持相結(jié)合，系統(tǒng)總結(jié)了黨內(nèi)監(jiān)督工作的歷史經(jīng)驗，集中匯集了近年來各級黨組織在黨內(nèi)監(jiān)督方面創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，充分體現(xiàn)了新形勢、新任務對黨內(nèi)監(jiān)督工作的客觀要求，全面反映了黨中央關(guān)于新時期黨內(nèi)監(jiān)督工作的各項部署，對黨內(nèi)監(jiān)督的基本方面作出了明確的規(guī)定，是一部思想性、指導性、操作性很強的黨內(nèi)基本法規(guī)�！稐l例》突出黨內(nèi)監(jiān)督的重點，本著行之有效和不期望一勞永逸的原則，將實踐證明行得通、有實效的做法加以規(guī)定，這符合黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)律、符合黨的建設的實際。制定這部條例，是我們黨的創(chuàng)舉，充分展示了我們黨無私無畏、敢于正視和解決黨內(nèi)各種矛盾和問題、敢于面對和克服前進道路上各種困難和風險的決心和信心。
加強黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設的長期任務。治國必先治黨，治黨務必從嚴。隨著《條例》的頒布，黨內(nèi)監(jiān)督工作必然會不斷得到加強。各級黨委要集中一段時間，采取多種形式，大力宣傳《條例》的重大意義和各項規(guī)定，使黨的各級領(lǐng)導干部精通《條例》，全黨同志熟悉《條例》，全社會了解《條例》。要教育黨的各級組織和廣大黨員自覺遵守并嚴格執(zhí)行《條例》的各項規(guī)定，認真履行《條例》賦予的監(jiān)督職責，在黨內(nèi)形成積極倡導監(jiān)督、大膽實施監(jiān)督、熱情支持和保護監(jiān)督的濃厚氛圍。要把強化黨組織的監(jiān)督、黨的專門機關(guān)的監(jiān)督與加強黨員的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及黨外監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力。特別要注重發(fā)揚民主，切實保障普通黨員的監(jiān)督權(quán)利。要緊緊抓住監(jiān)督的重點對象、重點環(huán)節(jié)和重點部位，采取綜合措施，加大監(jiān)督力度，保證監(jiān)督實效。要把預防問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題有機結(jié)合起來。通過加強思想政治教育，提高黨內(nèi)生活質(zhì)量，完善工作制度和管理制度，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，及時發(fā)現(xiàn)和解決黨組織和黨員在思想、組織、作風方面存在的各種問題，有效預防黨內(nèi)違紀行為的發(fā)生。對于在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)并查實的突出問題，無論涉及到哪級組織，不管涉及到誰，都要依紀依法嚴肅處理。黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子主要負責人，要切實擔負起所在地區(qū)、所在單位黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導責任，自覺接受各方面監(jiān)督和抓好各項監(jiān)督措施的落實，促進黨內(nèi)監(jiān)督工作的健康發(fā)展，并在實踐中不斷研究新情況、解決新問題、創(chuàng)造新的經(jīng)驗，進一步推進黨內(nèi)監(jiān)督工作的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。
閱讀延伸：權(quán)威人士透露《黨內(nèi)監(jiān)督條例》出臺前前后后
據(jù)權(quán)威人士透露，即將出臺的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是黨內(nèi)監(jiān)督工作實現(xiàn)根本制度化，發(fā)生質(zhì)的飛躍的重要開端，其制度設計和程序保障的完整、充實前所未有。
就在中央紀律檢查委員會將于1月中旬召開第三次全會前夕的2003年12月23日，中央政治局召開會議研究部署2004年黨風廉政建設和反腐敗工作，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》稿是會上討論的重點之一。
新一屆中央領(lǐng)導集體對這部黨內(nèi)法規(guī)的出臺高度重視，十分慎重，中央*還將為此發(fā)表重要講話。
這部黨內(nèi)法規(guī)的出臺歷經(jīng)了哪些重要階段?哪些重要因素催生了這部法規(guī)?為何選擇這個時機出臺?帶著這些問題，《瞭望新聞周刊》記者獨家采訪了*黨校教授葉篤初。
已經(jīng)70高齡的葉篤初教授從事了40多年的黨建研究，1992年和2002年兩次參加《黨章》的文字修改和前期準備。作為我國黨規(guī)黨法研究的學術(shù)帶頭人，他說，建黨以來一直缺少一部以黨章為指導、并將黨章同各種具體監(jiān)督規(guī)制聯(lián)系起來的帶有基礎性和貫通性的監(jiān)督大法，以完全保障黨在異常復雜環(huán)境下始終保持先進性和純潔性。十六屆三中全會提出建成完善的，是我們黨在新世紀新階段作出的具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的決策，是對全黨新的重大考驗，此時推出《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，可謂"考驗正當時，新規(guī)應運生"。
一小步走了十幾年
《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的前期醞釀可以追溯到1987年，而關(guān)于黨員和黨的組織要接受監(jiān)督的原則精神，則在1956年黨的八大和1982年黨的十二大通過的《黨章》中，就已經(jīng)以法規(guī)形式提了出來。
1987年7月29日，中央紀委下發(fā)了《關(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》。這是"文革"后最早的關(guān)于監(jiān)督的專門文件。后來實際生活證明，以中央紀委的名義發(fā)布，在法規(guī)層位及約束力方面略顯不足。
1990年3月12日，十三屆六中全會通過了《*關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，正式提出要制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，作為在特定背景下中央反腐倡廉、為群眾辦實事的重大舉措之一。文件指出，對各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部必須加強監(jiān)督，"中央紀律檢查委員會要會同中央組織部擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例"，這是我們黨首次明確提出要制定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，而且規(guī)格定得很高。
1990年后的13年里，十四大、十五大都一再重申擬定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，還曾提出過制定草案或試行法規(guī)的設想，并從十四大之后著手起草工作。但是，為了保證法規(guī)立法環(huán)境的成熟性和法規(guī)出臺后的有效性，本著嚴肅負責態(tài)度，充分積累經(jīng)驗，在黨內(nèi)取得共識和使干部有所準備，特別是在監(jiān)督授權(quán)及具體運作方面必須作出適當調(diào)整，因而需要一個過程，這也是法規(guī)產(chǎn)生的普遍規(guī)律。因此，這項工作做做停停，幾次出現(xiàn)暫時擱置再做調(diào)查和總結(jié)的情況。
2002年11月，黨的十六大報告為加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督進一步指明了具體方向，提出建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。重點加強對領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督，加強對人財物管理和使用的監(jiān)督。強化領(lǐng)導班子內(nèi)部監(jiān)督，完善重大事項和重要干部任免的決定程序。新一屆的中紀委在已有工作的基礎上，將制定《黨內(nèi)監(jiān)督條例》列入了重要工作日程，計劃會同有關(guān)部門、抽調(diào)必要工作人員，在一年左右的時間內(nèi)完成這項任務。
2003年春，全黨興起學習"三個代表"重要思想的新高潮，這為《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的誕生增添了強大動力，同時又為貫徹執(zhí)行《條例》作好了必要的思想教育準備。
一般監(jiān)督活動和監(jiān)督工作是一回事，而監(jiān)督制度則又是一回事。后者是更上一層樓，是使前者規(guī)范化、制度化，是黨在自我完善方面的實質(zhì)性的進步。葉篤初說，實際上，監(jiān)督工作、活動歷來就有，而且有時候做的比較有效，民主空氣比較濃，具體活動如報告工作或者展開批評，收到了很好的效果。但是只有到《黨內(nèi)監(jiān)督條例》公布施行之后，我們才能說監(jiān)督制度的基本建設宣告完成。
葉篤初說，這個條例的制定歷經(jīng)十幾年，不容易。這也說明，"法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。"我們的著眼點在于"有功"，重要的是"與世宜"，決不是做表面文章，更不準搞形式主義。注意《黨章》的新提法
采訪過程中，葉篤初多次提醒記者注意《黨章》第八條，最后一句是，"不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員。"這一條在黨的十二大通過的《黨章》中就已經(jīng)"記錄在案"。而十六大修改通過的新《黨章》又加重了有關(guān)監(jiān)督的分量。新《黨章》總綱的第22自然段談及"民主集中制"時，增加了"加強對黨的領(lǐng)導機關(guān)和黨員領(lǐng)導干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。"
還有一句新增加的話，葉篤初認為"加得非常到位"。這就是第八章第四十四條中，增加了"對黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督"。他說："這句話表明，黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力開始，監(jiān)督也就開始;權(quán)力到達哪里，監(jiān)督就到哪里。監(jiān)督的時間和地點都清楚了。"
葉篤初進一步解釋說，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》與這句話有很大關(guān)系。他說他從事幾十年的黨建研究，最興奮的就是看到了這句話。"這是'監(jiān)督動態(tài)化'，監(jiān)督展開和權(quán)力行使相稱、并行，說明我們把監(jiān)督這個問題搞得相當明白了，抓得比較準、比較透，是我們黨集體智慧非常高明的一筆。"他現(xiàn)在最擔心的反而是，"是不是很多人都明白了這句話的'分量'?"
在黨內(nèi)通過一個好的文件是很不容易的一件事，只要有一部分同志沒有共識或提出了不同意見就難以出臺。葉篤初說，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》要在成百上千的人中間征求意見，出臺更加不易。十六大修改《黨章》時加進了這句話，非常有先見之明，這為《條例》的制定奠定了立法基礎，又為執(zhí)法活動拓展了空間。
現(xiàn)在正是人心所向的大好時機，正式推出《黨內(nèi)監(jiān)督條例》恰逢其時。葉篤初說，經(jīng)過了十幾年的積累，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的出臺有了比較成熟、扎實的立法和執(zhí)法環(huán)境。同時，新一屆中央領(lǐng)導集體非常堅定地將"執(zhí)政為民"、"以人為本"的執(zhí)政理念貫徹到具體工作中去，被公認為肯做實事;眾多新老黨員都希望能夠從此振起黨威;各地從省市領(lǐng)導到基層滿懷工作激情的干部都希望能抓住重要戰(zhàn)略機遇期，振興本地經(jīng)濟和社會發(fā)展，不愿再被腐敗案子牽扯許多精力，普遍呼喚政策保障，希望黨內(nèi)監(jiān)督工作大踏步地開展起來。
約束"一把手"的需要
加速《黨內(nèi)監(jiān)督條例》出臺還有緊迫的現(xiàn)實原因。
近年來，黨內(nèi)領(lǐng)導干部犯罪違紀案件數(shù)量增加速度很快，所占比例越來越大，整治成本也越來越高昂。在中央紀委向黨的十五大、十六大提交的工作報告中，有這樣的數(shù)據(jù)：1992年至2002年的兩個5年間，全國處分黨員數(shù)分別為669300和846150人，后者比前者增加26.4%;開除黨籍數(shù)分別為121500和137711人，增加13.3%;處分縣級領(lǐng)導干部數(shù)分別為20295和28996人，增加42.9%;處分廳局級領(lǐng)導干部數(shù)分別為1673和2422人，增加44.8%;處分省部級領(lǐng)導干部數(shù)分別為78和98人，增加25.6%。
尤其是"一把手"犯罪不是個別現(xiàn)象，已具有普遍性;不是一時現(xiàn)象，是較長時間多種因素積累爆發(fā)所致，顯然有深刻的社會歷史原因，除了必要的應對之策外，需要較深入地從制度結(jié)構(gòu)上作出縝密設計安排，包括改革和完善黨的紀律檢查體制，發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。
葉篤初說，俗稱的"一把手"，指的是"黨政領(lǐng)導班子主要負責人"或"黨政機關(guān)及其職能部門的正職"(通常也包含國有企事業(yè)的主要負責人)。"一把手"犯罪增多的原因很多，不妨擇其要者有三：
首先，家長制遺風與好人主義盛行，習慣法大于成文法。在現(xiàn)實生活中，一些部門中家長制遺風和好人主義實際上支配著黨內(nèi)生活，"習非成是"演變?yōu)榱晳T法。家長制遺風有所不同于以前所講的家長制度，還沾染了現(xiàn)代色彩，比如稱呼"一把手"為"老板"。這種"稱呼"正在不知不覺中改變著我們黨幾十年來形成的同志平等關(guān)系。好人主義也不再僅是明哲保身、潔身自好，已經(jīng)發(fā)展為利益交換關(guān)系，成了庸俗市儈作風。
家長制遺風和好人主義還涉及到若干認識誤區(qū)：例如，維護"一把手"威信是不是不能進行監(jiān)督和展開批評?提出某種善意勸諫是拆臺還是補臺?"一把手"大還是黨委會集體大?對黨和人民負責和對"一把手"負責如何統(tǒng)一?
其次，已有的成文法存在某些缺陷，有的本來是好法規(guī)，但實際的功效沒有用足、用實、用細，"立而不施"、"有法不依"、"虛監(jiān)"現(xiàn)象比較嚴重。
再次，對人的素質(zhì)要求和養(yǎng)成沒有給予應有的重視。
《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的重點是加強對黨政領(lǐng)導班子和主要負責人的監(jiān)督。葉篤初說，自從1995年發(fā)生了陳希同嚴重違紀和王寶森經(jīng)濟犯罪案件，黨中央及時提出，能不能成功解決黨內(nèi)監(jiān)督問題，尤其是對高中級干部的監(jiān)督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。1997年12月，江澤民同志專門講了"一把手"問題，說：黨政一把手，既是班子中平等的一員，又在班子中處于關(guān)鍵位置，負有特別重大的責任。此后，打招呼、提要求不斷，中央紀委、中組部還先后出臺許多規(guī)定，其中許多是"對主要負責人"的規(guī)定。
從提出"關(guān)鍵地位"到這一次明確"監(jiān)督重點"，這是以胡錦濤為黨中央富有膽識和智慧的重大決策。為什么這么說?因為黨的干部尤其是高級干部，是我們黨的寶貴財富，他們當中擔任正職的即"一把手"，擔子重，責任大，一般都是經(jīng)過黨的長期培養(yǎng)，經(jīng)歷許多嚴峻考驗。黨從來都是十分倚重和關(guān)愛他們，雖然在歷史上并不輕言嚴加管束之類的話語，但也確有痛下決心作出嚴格規(guī)定的時候，包括對高級干部本人及其親屬子女乃至秘書、司機作出嚴格紀律規(guī)定。
葉篤初說，現(xiàn)在，是不是又到了嚴峻時刻!?把"一把手"明確作為重點監(jiān)督對象，這是要言出法隨的。言必行，行必果。否則，就會失信于民。在這方面，我們黨絕不能被動，寧可在嚴格監(jiān)督、嚴肅紀律上讓一些干部一時不理解、不高興，也不能讓老百姓不滿意、不高興。重點加強對"一把手"監(jiān)督，其全部含義是關(guān)愛和制約兼有，我們必須有這樣的認識。
新聞資料：黨內(nèi)監(jiān)督條例的法源
法源之一，就是《黨章》。1987年7月29日*紀律檢查委員會《關(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》中載明："黨依靠黨章規(guī)范和制約全黨的活動。這種活動又必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。一切黨規(guī)、黨法和國家的法律、法規(guī)、法令都是黨內(nèi)紀律監(jiān)督的依據(jù)。"由此說明，我們黨內(nèi)的法規(guī)沒有凌駕于國家的憲法和法律之上，而是同國家憲法和法律共同構(gòu)成黨內(nèi)生活的法規(guī)基礎。
法源之二，就是實踐證明可行、能夠體現(xiàn)監(jiān)督精神的黨內(nèi)具體法規(guī)，乃至在科學基礎上形成的傳統(tǒng)、習慣和慣例，這同時也成為以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的監(jiān)督制度體系的依據(jù)。
《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(*1990年7月31日印發(fā))對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、以及層位有明確的劃分，黨內(nèi)法規(guī)的名稱分別為：黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。其中，黨章是根本的，是一級法規(guī);準則是二級法規(guī)，概括性比較強，比如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則(試行)》、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》等;條例、細則等是三級法規(guī)，一般規(guī)定非常詳細，比如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等。但葉篤初說，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是概括性很強的基礎性法規(guī)，雖然它叫做"條例"，但仍應屬于二級法規(guī)，特別是將由*印發(fā)，提升了法規(guī)層位。
