2015事業(yè)單位人事改革蹣跚中破冰
今年5月中旬由國務院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，該《條例》今年7月1日起正式實施。這被外界看作是事業(yè)單位人事制度改革正式實施的節(jié)點。對于《條例》的出臺，人力資源和社會保障部部長尹蔚民指出，《條例》是我國事業(yè)單位人事管理的第一部專門法規(guī)，標志著我國事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新階段。有業(yè)內(nèi)人士稱，在《條例》出臺背后，對有關內(nèi)容的制定經(jīng)歷了超過10年的商討和博弈，而《條例》頒布只不過是國家事業(yè)單位人事制度改革的一個步驟，其他環(huán)節(jié)一步步施行還需要經(jīng)過漫長的過程。
十年改革
“實際上，對事業(yè)單位人事制度管理政策制定影響最早的文件是中央辦公廳2000年頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》。”中國人事科學院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建鐘回憶。
2000年6月經(jīng)中央辦公廳發(fā)布的《深化干部人事制度改革綱要》對黨政機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位干部的人事制度改革提出了目標和要求。在事業(yè)單位人事制度改革方面，提出推行聘用制度、建立和推行崗位管理制度、改革事業(yè)單位的收入分配制度以及建設高素質(zhì)的專業(yè)技術人才隊伍等要求。
2002年，國務院頒發(fā)了《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》(國辦發(fā)〔2002〕35號)(以下簡稱《意見》)，并于2003年開始實施，這被認為是出臺此次《條例》的基礎。而經(jīng)過10多年的商討，《條例》對《意見》的有關規(guī)定給以了細化和明確，成為未來事業(yè)單位人事制度改革的法律依據(jù)。
“在我看來，《條例》在《意見》基礎上推進最明顯的一個地方，就是規(guī)定事業(yè)單位人員除特別情況外，必須簽訂聘用合同。”中國人民大學勞動人事學院勞動關系教研室主任李麗林分析，“這意味著事業(yè)單位聘用制從2002年以來的試行變成了正式實施。”
《條例》第八條規(guī)定，“事業(yè)單位新聘用工作人員，應當面向社會公開招聘。但是，國家政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級任命、涉密崗位等人員除外”。
李麗林認為，《條例》的出臺，意味著今后事業(yè)單位解決人事招聘的基礎是聘任制。“這個法規(guī)體現(xiàn)了事業(yè)單位人事制度改革的總思路，不過，這只是改革中的一個步驟，未來的環(huán)節(jié)還很多，時間也可能很漫長。”
從部門規(guī)章上升到政策法規(guī)
不過，李建鐘認為《條例》的出臺有突破性的意義，其突破性就在于第一次對事業(yè)單位的人事管理制定了行政法規(guī)，使事業(yè)單位人事管理從此有了法律依據(jù)。
“2002年的《意見》，只是國務院轉(zhuǎn)發(fā)的來自當時人事部的一個文件，只能算是一個部門規(guī)章。”李建鐘說，“此后長達10多年的過程中，對涉及100多萬個事業(yè)單位，超過3000萬事業(yè)單位工作人員的管理，只依據(jù)一個政策性文件，顯然是有欠缺的。”
根據(jù)國家人力資源和社會保障部通報的數(shù)字，國內(nèi)事業(yè)單位逾111萬家，編制人員超過3153萬名。
李建鐘介紹，我國的法律有三個層次，分別是由全國人民代表大會以及人民代表大會常務委員會制定的法律、由國務院制定的行政法規(guī)、由國務院各部門制定的部門規(guī)章或由地方政府制定的規(guī)章。
雖然事業(yè)單位是我國憲法規(guī)定的6類社會組織之一，也是我國民法通則規(guī)定的4類法人之一，但是工作人員身份、權(quán)利卻一直沒有足夠的法律保障和依據(jù)。
因為沒有相應的法律依據(jù)，大量涉及事業(yè)單位的糾紛不好處理。李建鐘舉例，一位在一所大學工作的人士因為違反大學規(guī)定而被開除，如果他對大學的處罰不服，糾紛處理就很難。
如果這位人士找勞動仲裁機構(gòu)仲裁，勞動仲裁機構(gòu)會以其單位屬事業(yè)單位不屬于自己管轄而拒絕，如果這位人士向法院提起訴訟，法院也因無法定性而感到棘手。
“無論是民事訴訟還是行政訴訟都不好受理，因為大學不是國家行政機關，不能按照行政訴訟受理，但也不好按照民事訴訟管理，因為大學是事業(yè)單位。”
李建鐘認為，企業(yè)人員有《勞動法》、公務員有《公務員法》管理，但是10多年時間里，對于事業(yè)單位編制人員尚沒有高于部門規(guī)章的法規(guī)來管理：“這次《條例》的出臺，讓事業(yè)單位編制人員有了第一部行政法規(guī)，便于保障他們的權(quán)利。”
聘用制有所突破
這次《條例》實施，對事業(yè)單位員工實行聘用制被社會各界看做一個亮點。不過事業(yè)單位聘用制改革實際上多年前就已經(jīng)開始了。
“說3000多萬事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一簽訂聘用合同，這種說法是不準確的。”李建鐘說，“對事業(yè)單位人員的聘用制改革從2003年開始，早就一點一點實施了，在《條例》實施之前，90%的事業(yè)單位編制人員已經(jīng)簽訂了聘用合同。”
國家科研最高研究機構(gòu)中國科學院，也早已開始要求員工簽訂聘用制合同。中國科學院科技政策與管理科學所管理創(chuàng)新與評估研究中心主任李曉軒介紹，從本世紀初甚至更早，中國科學院系統(tǒng)就開始和研究人員以及行政管理人員簽訂聘用合同，目前絕大多數(shù)員工早已簽過聘用合同。
“人員競聘上崗可以讓科研單位更有效率、更有活力，但是，整個科研界并不只有科學院系統(tǒng)。”李曉軒說，“各個高校組成的教育系統(tǒng)更為龐大，同為事業(yè)單位的教育系統(tǒng)很多并沒有完全推廣聘任制，僅科學院體系采用聘任制并不能改變科研體系效率低的現(xiàn)狀。”
中科院系統(tǒng)下有100多所研究所，但是全國的高校超過1000所，而且一所高校的人員、規(guī)模遠非一所研究所可比，如果國內(nèi)教育系統(tǒng)人事制度改革不完全啟動，想讓科研人員充分流動起來，讓科技人才更快脫穎而出就顯得很難。
不過，這次《條例》的出臺讓事業(yè)單位人員聘用制的模式更為清晰。
“《條例》中關于事業(yè)單位員工連續(xù)曠工超過15個工作日，或者一年累計曠工30個工作日，事業(yè)單位可以解聘的規(guī)定不算新規(guī)定，《意見》也有規(guī)定，甚至比這個還嚴格，要求分別是10個工作日和20個工作日。”李建鐘表示，在他看來，《條例》相對于《意見》的改動主要在聘用期限和員工提出辭職的期限上。
在2002年出臺、2003年實施的《意見》中，規(guī)定聘用合同分為短期、中長期和以完成一定工作為期限的合同，短期合同一般都在3年以下。“以往簽訂的聘用合同一般都在3年以下，現(xiàn)在改為簽訂3年以上的聘用合同，是為了保證事業(yè)單位人員的穩(wěn)定，給事業(yè)單位工作人員一個更好的工作環(huán)境，這是對事業(yè)單位工作人員規(guī)定一個特殊的地方，為企業(yè)員工制定的《勞動法》就沒有類似規(guī)定。”李建鐘解釋。
另一個在員工聘用制上重要的改變，李建鐘認為是第17條，員工欲辭聘可以提前30天書面通知事業(yè)單位，比以前的要求6個月大大縮短。
“無論是《意見》還是12月的《條例》征求意見稿上，都是將員工辭聘期限定為6個月，也就是說，事業(yè)單位員工辭職必須與單位協(xié)商一致，單位不同意的，需要等6個月后再次提出。”
由于《勞動法》對企業(yè)員工、《公務員法》對公務員都規(guī)定提出辭職期限為30天，這就讓事業(yè)單位員工辭聘6個月的規(guī)定顯得不合理。李建鐘認為，為了和企業(yè)員工、公務員保持一致，《條例》將期限縮短為30天。
李建鐘認為，根據(jù)《條例》聘用制的相關規(guī)定，未來對于事業(yè)單位員工將嚴格考核制度，也將嚴格考勤制度，由此帶來進一步細化的問題。
“今后可能會進一步制定細化的法規(guī)，對停薪留職、保留檔案等現(xiàn)象進行規(guī)范，這些不規(guī)范的現(xiàn)象將有可能減少或者消除，另外，關于合同管理、申訴和獎勵的配套政策也會出臺。”
解決重大爭議的新提法
3000多萬事業(yè)單位在編員工中，最大部分是教育單位員工。“教育事業(yè)單位員工在其中所占比例應該超過50%，其次是衛(wèi)生和文化，文化事業(yè)單位的改制正在進行。”李建鐘說。
查閱國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計年鑒，可以看到教育業(yè)國有單位就業(yè)人員為1567萬人。而衛(wèi)生方面的事業(yè)單位編制人員居于第二。在中國統(tǒng)計年鑒版上，可以看到當年衛(wèi)生技術人員人數(shù)為718萬人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師279萬人，注冊護士278萬人。
《條例》第35條規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。
“這也不是新規(guī)定，事業(yè)單位員工上社保也早就開始了，并不是一些媒體所說的現(xiàn)在才開始需要上社保。”人力資源和社會保障部一位人士稱，他表示，在大多教育以及科研單位，參加社保的應繳金額早都已經(jīng)列在員工的工資單上了。
“我覺得，《條例》的一個重大突破，還在于解決人事爭議糾紛方面有所創(chuàng)新。”李建鐘說。
根據(jù)《條例》第38條規(guī)定，“事業(yè)單位工作人員對涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國家有關規(guī)定申請復核、提出申訴”。
李建鐘認為，這實際上是賦予了事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)。他介紹，從2003年事業(yè)單位推行改革以來，很多人原本以為通過人事仲裁可以解決員工與事業(yè)單位的所有爭議，但實際上事業(yè)單位作為公共服務機構(gòu)，其內(nèi)容、管理的一些特殊性，有的爭議很難靠仲裁解決，因而提出了申訴的解決辦法。
國家對申訴有相關規(guī)定。事業(yè)單位員工如果對單位的處分表示不服的，可以先請原單位復核，如果對復核仍然不服，可以向主管部門提出申訴。
“這樣仲裁和申訴成為解決重大爭議的并行解決辦法。”李建鐘評價，“這符合《條例》所說的目標，對事業(yè)單位員工進行規(guī)范管理，以保護員工的利益。”
