為了深化預(yù)算管理制度改革,實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度,是深化財稅體制改革,建立現(xiàn)代公共財政制度的迫切需要，國務(wù)院公布關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，全文內(nèi)容如下：
國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定
國發(fā)〔2014〕45號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照新修訂的預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，現(xiàn)就深化預(yù)算管理制度改革作出如下決定。
一、充分認(rèn)識深化預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性
建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度，對于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安具有重要意義。改革開放以來，特別是1995年預(yù)算法及預(yù)算法實(shí)施條例施行以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國財政制度改革取得顯著成效，初步建立了與相適應(yīng)的公共財政制度體系，作為公共財政制度基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度也不斷完善，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會的關(guān)鍵階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立;預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理;預(yù)算約束力不夠，財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化;財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高;預(yù)算透明度不夠，財經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)等，財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標(biāo)，并對改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確要求，今年《政府工作報告》也作出了部署。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神和國務(wù)院決策部署，深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財政制度的迫切需要;是完善，加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求;是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要保障。
二、準(zhǔn)確把握深化預(yù)算管理制度改革的總體方向
(一)指導(dǎo)思想。
深化預(yù)算管理制度改革，要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照全面深化財稅體制改革的總體要求，遵循原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度。
(二)基本原則。
遵循現(xiàn)代國家治理理念。按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，并與相關(guān)法律和制度的修訂完善相銜接。健全財政法律制度體系，注重運(yùn)用法律和制度規(guī)范預(yù)算管理，提高政府公共服務(wù)水平。
劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發(fā)揮作用的，財稅等優(yōu)惠政策要逐步退出;凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財政等要主動補(bǔ)位。
著力推進(jìn)預(yù)算公開透明。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，將公開透明貫穿預(yù)算改革和管理全過程，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用，建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府。
堅持總體設(shè)計、協(xié)同推進(jìn)。既要注重頂層設(shè)計，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，又要考慮外部環(huán)境和制約因素，實(shí)現(xiàn)與行政管理體制改革的有序銜接，合理把握改革的力度和節(jié)奏，確保改革順利實(shí)施。
三、全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的各項工作
(一)完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開。
1.完善政府預(yù)算體系。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會保險基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會保險基金預(yù)算的可持續(xù)運(yùn)行。
2.健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，加快制定機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制。進(jìn)一步完善政府收支分類體系，按經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)決算和政府預(yù)決算。
3.積極推進(jìn)預(yù)決算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項目按地區(qū)公開。積極推進(jìn)財政政策公開。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出。按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。對預(yù)決算公開過程中社會關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。
(二)改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
1.實(shí)行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法。中期財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。強(qiáng)化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。推進(jìn)部門編制三年滾動規(guī)劃，加強(qiáng)項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機(jī)制。提高財政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。
2.改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。強(qiáng)化支出預(yù)算約束，各級政府向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點(diǎn)報告支出政策內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行中如需增加或減少預(yù)算總支出，必須報經(jīng)本級人大常委會審查批準(zhǔn)。收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測。中央一般公共預(yù)算因宏觀調(diào)控政策需要可編列赤字，通過發(fā)行國債予以彌補(bǔ)。中央政府債務(wù)實(shí)行余額管理，中央國債余額限額根據(jù)累計赤字和應(yīng)對當(dāng)年短收需發(fā)行的債務(wù)等因素合理確定，報全國人大或其常委會審批。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方一般公共預(yù)算為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過舉借一般債務(wù)予以彌補(bǔ)，地方政府一般債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。加強(qiáng)政府性基金預(yù)算編制管理。政府性基金預(yù)算按照以收定支的原則，根據(jù)政府性基金項目的收入情況和實(shí)際支出需要編制;經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府性基金預(yù)算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專項債務(wù)，地方政府專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算分地區(qū)債務(wù)限額，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市在分地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)舉借債務(wù)，報省級人大或其常委會批準(zhǔn)。國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
3.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準(zhǔn)的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準(zhǔn)后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ);市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算如出現(xiàn)超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年安排;如出現(xiàn)短收，通過削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。
(三)加強(qiáng)財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。
1.加強(qiáng)稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時足額組織稅收收入，并建立與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況相銜接的考核體系。切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收、應(yīng)收盡收，不收過頭稅。嚴(yán)格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)的規(guī)定和超越權(quán)限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征稅款。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化稅收入庫管理。
2.加強(qiáng)非稅收入管理。各地區(qū)、各部門要依照法律法規(guī)切實(shí)加強(qiáng)非稅收入管理。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機(jī)制。加強(qiáng)國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業(yè)利潤分配制度，落實(shí)國有資本收益權(quán)。加強(qiáng)非稅收入分類預(yù)算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系，禁止通過違規(guī)調(diào)庫、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增財政收入。
3.全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，各部門起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的一律停止執(zhí)行;沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內(nèi)實(shí)施;有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的應(yīng)設(shè)定優(yōu)惠政策實(shí)施時限。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問責(zé)，嚴(yán)懲各類違法違規(guī)行為。
(四)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。
1.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制政府性樓堂館所、財政供養(yǎng)人員以及“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等專款專用的規(guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。統(tǒng)一預(yù)算分配，逐步將所有預(yù)算資金納入財政部門統(tǒng)一分配。在此之前，負(fù)責(zé)資金分配的部門要按規(guī)定將資金具體安排情況及時報財政部門。
2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上;明顯增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。要大力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項轉(zhuǎn)移支付，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L，并改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動社會資本增加投入。對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉(zhuǎn)移支付予以整合。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項目和資金規(guī)模，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。加快修訂完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理辦法，對轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等作出規(guī)定。研究建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在明確中央和地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理現(xiàn)行配套政策，對屬于中央承擔(dān)支出責(zé)任的事項，一律不得要求地方安排配套資金;對屬于中央和地方分擔(dān)支出責(zé)任的事項，由中央和地方按各自應(yīng)分擔(dān)數(shù)額安排資金。各地區(qū)要對本級安排的專項資金進(jìn)行清理、整合、規(guī)范，完善資金管理辦法，提高資金使用效益。
3.加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照財政部的規(guī)定辦理。要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域。建立預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制，細(xì)化預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核機(jī)制，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通報制度和監(jiān)督檢查制度，有效控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。
4.加強(qiáng)政府購買服務(wù)資金管理。政府購買服務(wù)所需資金列入財政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或者經(jīng)批準(zhǔn)的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，支持各部門按有關(guān)規(guī)定開展政府購買服務(wù)工作，切實(shí)降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。
(五)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效。
1.做好預(yù)算執(zhí)行工作。硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費(fèi)解決外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以后年度預(yù)算安排資金。及時批復(fù)部門預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算、用款計劃、項目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時辦理資金支付，涉及政府采購的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定。進(jìn)一步提高提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例要達(dá)到90%。加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算正式下達(dá)進(jìn)度，除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項目外，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)正式下達(dá)，專項轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)正式下達(dá)。省級政府接到中央一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到縣級以上地方各級政府。規(guī)范預(yù)算變更，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，按照財政部的規(guī)定辦理。
2.規(guī)范國庫資金管理。規(guī)范國庫資金管理，提高國庫資金收支運(yùn)行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，嚴(yán)格權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模。地方各級財政除國庫集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。按國務(wù)院規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的特定事項，應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報告。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款，應(yīng)當(dāng)由預(yù)算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。加強(qiáng)財政對外借款管理，各級財政嚴(yán)禁違規(guī)對非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項目借款和墊付財政資金。各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。
3.健全預(yù)算績效管理機(jī)制。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點(diǎn)由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。
4.建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。研究制定政府綜合財務(wù)報告制度改革新政策及新方案【全文】、制度規(guī)范和操作指南，建立政府綜合財務(wù)報告和政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系，研究修訂總預(yù)算會計制度。待條件成熟時，政府綜合財務(wù)報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務(wù)報告主要指標(biāo)作為考核地方政府績效的依據(jù)，逐步建立政府綜合財務(wù)報告公開機(jī)制。
(六)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險。
1.賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù);市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。
2.對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和分類管理。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)、專項債務(wù)兩類，分類納入預(yù)算管理。一般債務(wù)通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理。專項債務(wù)通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預(yù)算管理。
3.嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
4.建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機(jī)制。財政部根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。
5.建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。明確責(zé)任落實(shí)，省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。地方各級政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。
(七)規(guī)范理財行為，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。
1.堅持依法理財，主動接受監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要嚴(yán)格遵守預(yù)算法、稅收征收管理法、會計法、政府采購法等財稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權(quán)和財政管理權(quán)，自覺接受人大監(jiān)督和社會各界的監(jiān)督。建立和完善政府決算審計制度，進(jìn)一步加強(qiáng)審計監(jiān)督。推進(jìn)預(yù)算公開，增強(qiáng)政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，讓財政資金在陽光下運(yùn)行。
2.健全制度體系，規(guī)范理財行為。要健全預(yù)算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府采購、財政監(jiān)督、績效評價、責(zé)任追究等方面的制度建設(shè)，扎緊制度的籬笆。要規(guī)范理財行為，嚴(yán)格按照規(guī)范的程序和要求編報預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金，預(yù)決算編報都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、情況真實(shí)、內(nèi)容完整。
3.嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化責(zé)任追究。財經(jīng)紀(jì)律是財經(jīng)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是預(yù)算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級政府要對本地區(qū)各部門、各單位財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機(jī)關(guān)專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。強(qiáng)化責(zé)任追究，對檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財政資金以及違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規(guī)違紀(jì)的行為，要按照預(yù)算法等法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)肅處理。
四、切實(shí)做好深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施保障工作
深化預(yù)算管理制度改革涉及制度創(chuàng)新和利益關(guān)系調(diào)整，任務(wù)艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區(qū)、各部門要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認(rèn)識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來。要以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實(shí)各項改革措施，合力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。要堅持于法有據(jù)，積極推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改工作，確保在法治軌道上推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。本決定有關(guān)要求需要與法律規(guī)定相銜接的，按法律規(guī)定的程序做好銜接。要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，做好政策解讀，為深化預(yù)算管理制度改革營造良好的社會環(huán)境。財政部要抓緊制定深化預(yù)算管理制度改革的具體辦法，印發(fā)各地區(qū)、各部門執(zhí)行。各地區(qū)要結(jié)合本地實(shí)際情況制定具體政策措施和工作方案，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保改革順利實(shí)施。
國務(wù)院
9月26日
國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定解讀
目前,我國由一般公共財政、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算組成的政府預(yù)算體系涉及財政資金近20萬億元。如何改革完善預(yù)算管理,用制度架起規(guī)范政府收支行為的“高壓線”,關(guān)系龐大國家財政資金的安全和百姓福祉。
一場政府的自我革命
預(yù)算法實(shí)施近20年來,我國預(yù)算改革不斷邁出新步伐。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,現(xiàn)行預(yù)算管理制度暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題。
“預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué),跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立;預(yù)算體系不夠完善,地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理;預(yù)算約束力不夠,財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化;財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大,預(yù)算資金使用績效不高;預(yù)算透明度不夠,財經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)……”《決定》列舉的一系列問題,凸顯深化預(yù)算改革的迫切性。
“預(yù)算改革實(shí)際是一場政府的自我革命�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說,強(qiáng)化預(yù)算約束,建立公開透明規(guī)范的預(yù)算制度,有助于將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度“籠子”里,倒逼政府轉(zhuǎn)變職能,更好執(zhí)政為民。
收支全納入預(yù)算管理
盡管從2011年起我國已全面取消預(yù)算外資金,但時至今日仍有各單位形形色色的“私房錢”“小金庫”屢禁不止,成為腐敗的多發(fā)地。
“完善政府預(yù)算體系”成為預(yù)算改革的首要任務(wù)。《決定》要求明確現(xiàn)行政府預(yù)算體系中一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算四項預(yù)算的收支范圍,強(qiáng)調(diào)“政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理”。并提出加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。
“只有全部收入納入預(yù)算,才能有效監(jiān)督政府花錢。”財政部財科所副所長白景明說,大力清理游離在預(yù)算外的各種“賬外賬”,堵住公共資金的“跑冒滴漏”,才能確保百姓的“納稅錢”更好用之于民。
預(yù)算公開要細(xì)化到底
財政部部長樓繼偉指出,預(yù)算公開本質(zhì)上是政府行為的透明,是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要,也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。
“除涉密信息外,政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目”“按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算”“所有財政資金安排的‘三公經(jīng)費(fèi)’都要公開”……《決定》既強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公開范圍,又對細(xì)化公開內(nèi)容提出具體要求,凸顯國家打造“透明財政”的決心。
《決定》還提出進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用,并嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理。
中央財經(jīng)大學(xué)教授李燕表示,制定政府人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等支出定額標(biāo)準(zhǔn),是預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化的重要舉措,有助于剎住政府“大手大腳”亂花錢之風(fēng),更好貫徹中央?yún)栃泄?jié)約反對浪費(fèi)的精神。
喚醒“打呼嚕”的資金
每年大量趴在賬上“打呼�！钡某了Y金影響了財政支出效益,如何強(qiáng)化國庫資金管理、提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效率,成為預(yù)算改革重點(diǎn)。
《決定》明確,要建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制,各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理,其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金,應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
《決定》還提出要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上;中央增支政策形成的地方財力缺口,原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié);并大力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。
劉劍文說,為避免當(dāng)年花不完的財政資金被收回,一些地方政府在年底前突擊花錢。加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理,加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),有助于扭轉(zhuǎn)這一局面,提高財政資金使用效益。
看住政府亂收費(fèi)的手
“堅決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項目,尤其要看住加重小微企業(yè)負(fù)擔(dān)的亂伸的‘手’�！�9月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會議向各種亂收費(fèi)現(xiàn)象發(fā)出警示,也成為預(yù)算改革的重點(diǎn)。
目前,我國政府收入中稅收占大頭,但非稅收入數(shù)額也不少。典型的非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金等。如何規(guī)范非稅收入管理,制止各種亂收費(fèi)現(xiàn)象,備受社會關(guān)注。
在強(qiáng)調(diào)依法征稅、應(yīng)收盡收、不收過頭稅的同時,《決定》明確加強(qiáng)非稅管理的改革舉措,如繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金;加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機(jī)制;完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系,禁止通過違規(guī)調(diào)庫、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增財政收入。
