十年磨一劍，《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”)終于通過(guò)了審議即將開(kāi)始生效。這一被業(yè)界譽(yù)為保護(hù)歷史建筑的三把“尚方寶劍” 的重要法規(guī)如何落到實(shí)處呢?近日，廣州市名城辦會(huì)同市人大法工委及名城委專(zhuān)家，討論《條例》的落地辦法。廣州市國(guó)規(guī)委副主任郭昊羽透露，將提高名村名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的效力，將其作為控規(guī)落到實(shí)處。另外，對(duì)《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū)，郭昊羽透露將在明年對(duì)每一片街區(qū)制定高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃。
修訂：保護(hù)規(guī)劃優(yōu)先于其它規(guī)劃
現(xiàn)行的《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》，自1999年3月1日起施行以來(lái)，已經(jīng)為廣州市服務(wù)16年。隨著時(shí)代的改變，受金陵臺(tái)強(qiáng)拆等事件影響，《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》的修訂應(yīng)運(yùn)而生。近日，在《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，更名為《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》，草案順利通過(guò)廣州市人大審議。
郭昊羽介紹，與現(xiàn)行的法規(guī)相比，《條例》在保護(hù)力度上有顯著提升：“《條例》明確了保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，以前比如有控規(guī)、交通規(guī)劃、鎮(zhèn)村自己的規(guī)劃，又有保護(hù)規(guī)劃，有沖突時(shí)到底聽(tīng)哪個(gè)?現(xiàn)在賦予名村名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)力，只要通過(guò)了名城委審議，就可以作為控規(guī)使用，不需要再融合到控規(guī)里面去。”
新《條例》還為特別技術(shù)規(guī)范開(kāi)創(chuàng)了提供條件，郭昊羽分析：“比如消防規(guī)范，現(xiàn)在的規(guī)范不是按歷史建筑來(lái)的，歷史建筑當(dāng)時(shí)不需要遵守現(xiàn)在的規(guī)范。老城區(qū)要保護(hù)會(huì)違反消防規(guī)范，讓業(yè)主處于兩難。要遵守現(xiàn)在的消防規(guī)范，那老樓就沒(méi)了。這幾年在名城保護(hù)當(dāng)中，一直試圖突破這一點(diǎn)�！�
此外，郭昊羽認(rèn)為“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”也是新《條例》修繕的亮點(diǎn)�！斑^(guò)去被詬病，光是保，什么都沒(méi)有。《條例》關(guān)于權(quán)責(zé)一致列了很多條款，鼓勵(lì)好的活化使用辦法。部分活化功能，可以不用報(bào)批，這很重要。在上海和天津，很多歷史建筑活化用得不錯(cuò)，小的旅游配套，應(yīng)該在這方面給一點(diǎn)動(dòng)力�！�
計(jì)劃：保護(hù)規(guī)劃預(yù)計(jì)明年內(nèi)完成
歷史文化街區(qū)、歷史建筑等保護(hù)名錄，作為保護(hù)的法定依據(jù)寫(xiě)入《條例》。目前，廣州市公布了2批歷史建筑名錄，總計(jì)478處歷史建筑。相較之下，上海公布數(shù)量為4個(gè)批次總計(jì)632處，天津則為5個(gè)批次總計(jì)764處。
郭昊羽透露，廣州市第五次文化遺產(chǎn)普查，目前已經(jīng)確認(rèn)歷史建筑線索700多處，“大多數(shù)是按歷史建筑的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)的，這些線索加起來(lái)，廣州未來(lái)掛牌的數(shù)量將排在前列。”據(jù)記者了解，五普中的歷史建筑線索均已向業(yè)主下發(fā)通知函，告知相關(guān)保護(hù)要求。
除了歷史建筑的普查之外，對(duì)《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū)，將在明年對(duì)每一片街區(qū)制定保護(hù)規(guī)劃。目前，僅新河浦等5個(gè)街區(qū)擁有相應(yīng)的保護(hù)規(guī)劃，大多數(shù)街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃處于缺位狀態(tài)。據(jù)悉，街區(qū)保護(hù)規(guī)劃將按照高標(biāo)準(zhǔn)操作，預(yù)計(jì)將于明年一年內(nèi)完成。
此外，《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中的90多處傳統(tǒng)村鎮(zhèn)，亦將在明年編制保護(hù)規(guī)劃。
焦點(diǎn)1：預(yù)保護(hù)時(shí)效1年是否足夠?
在討論會(huì)上，文保專(zhuān)家鄧炳權(quán)提出，預(yù)保護(hù)期僅一年，但歷史建筑的審批不同于文物，文物的登記審批權(quán)力區(qū)里可以完成，歷史建筑要經(jīng)市政府批準(zhǔn)還要上報(bào)省政府，“都是一批批，而不是一個(gè)個(gè)審批，一年的時(shí)間可能來(lái)不及干這件事。保護(hù)期失效后，怎么辦?”
對(duì)此，郭昊羽透露，在條例草案階段，已有專(zhuān)家提出了這個(gè)問(wèn)題，預(yù)保護(hù)的時(shí)間問(wèn)題一直是討論的焦點(diǎn)，綜合考慮到建設(shè)的需要，加上從建筑所有人權(quán)益保障的角度出發(fā)，最終還是認(rèn)為預(yù)保護(hù)不能拖太久，只能通過(guò)倒逼的手段，讓政府部門(mén)加快審批程序。
焦點(diǎn)2：為何預(yù)保護(hù)期間拆除歷史建筑將被重罰?
《條例》中規(guī)定，對(duì)拆除歷史建筑的最高罰款為50萬(wàn)元，而預(yù)保護(hù)期間的歷史建筑若被拆除，最高罰款可達(dá)市價(jià)的3至5倍。眾所周知，以廣州的地價(jià)，三到五倍肯定是不低的數(shù)額。為何會(huì)出現(xiàn)這樣的反差?
廣州市人大法工委的負(fù)責(zé)人透露，拆除歷史建筑的處罰要符合上位法要求，而預(yù)保護(hù)機(jī)制是廣州首創(chuàng)的保護(hù)辦法，并沒(méi)有上位法的依據(jù)。預(yù)保護(hù)機(jī)制在《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》首次出現(xiàn)，其中明確在預(yù)保護(hù)期間拆除建筑或?qū)⑻幰?至5倍的罰款。
焦點(diǎn)3：傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑線索將如何保護(hù)?
《條例》草案公開(kāi)后，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑未被列入《條例》之中，受到社會(huì)的關(guān)注。文保專(zhuān)家湯國(guó)華在會(huì)上提出，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑是對(duì)歷史建筑的補(bǔ)充，僅保護(hù)獨(dú)棟的歷史建筑，意義也不大。
目前，廣州市在普查階段登記了3000多條傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑線索，這些線索將怎么辦?郭昊羽認(rèn)為，歷史建筑與傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的區(qū)分較難，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑多需要成片保護(hù)，對(duì)于傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑較多的地區(qū)升格為歷史風(fēng)貌區(qū)或歷史文化街區(qū)，對(duì)于有較大保護(hù)價(jià)值的直接升格為歷史建筑的，其它的傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑就不再進(jìn)行保護(hù)。
制定《條例》的必要性
廣州是我國(guó)第一批公布的24個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名城之一，具有2200多年的建城歷史，是嶺南文化中心地、古代海上絲綢之路發(fā)源地、近現(xiàn)代革命策源地、改革開(kāi)放前沿地，擁有大量的歷史文化遺跡、完整的明清時(shí)期城市格局和獨(dú)具魅力的城市文化,加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)對(duì)于繼承和弘揚(yáng)廣州市優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，打造世界文化名城具有重要意義。
但是隨著廣州市城市現(xiàn)代化建設(shè)的迅速發(fā)展，人們對(duì)歷史文化資源稀缺價(jià)值和不可再生性認(rèn)識(shí)不夠，歷史文化名城保護(hù)工作面臨諸多困境。如保護(hù)工作的管理體制不完善，管理程序不明確，剛性保護(hù)要求不足，資金保障和激勵(lì)機(jī)制薄弱，公眾參與缺乏渠道。
而1999年施行的《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》因時(shí)間過(guò)早，保護(hù)對(duì)象與保護(hù)方式、法規(guī)強(qiáng)制性、管理程序、公眾參與等多方面內(nèi)容已經(jīng)滯后，保護(hù)理念、思路、要求等既不符合國(guó)務(wù)院2008年頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》所提出的總體要求，也不符合當(dāng)前廣州市現(xiàn)實(shí)歷史文化保護(hù)工作面臨的問(wèn)題與需求。2013年12月，廣州市出臺(tái)了《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》，雖然較大程度上解決了歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)兩類(lèi)對(duì)象的保護(hù)問(wèn)題，但其作為一部政府規(guī)章，立法效力有限，有部分內(nèi)容仍需要上升到地方性法規(guī)層面才能強(qiáng)化保護(hù)力度，同時(shí)對(duì)于廣州市歷史文化名城保護(hù)的目標(biāo)、理念和保護(hù)要求、管理機(jī)制等全局性的問(wèn)題無(wú)法涉及，仍有待明確。
因此，為了適應(yīng)我市建設(shè)世界文化名城的需要，有必要根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)制定《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》，讓廣州市歷史文化名城的保護(hù)目標(biāo)與要求、規(guī)劃建設(shè)、部門(mén)管理、實(shí)施保障及監(jiān)督等都有法可依，為我市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供更加有力的法制保障。
