事業(yè)單位改革是繼國有企業(yè)改革之后，我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域中又一個重要改革，對建立和完善起著十分關(guān)鍵的作用。自黨的十六大以來，尤其是黨的十六屆五中全會將事業(yè)單位改革納入到行政管理體制改革的范疇，明確提出“分類推進事業(yè)單位改革”的指導意見，事業(yè)單位改革才真正提到重要的議程上來，引起了社會各界的關(guān)注。
一、事業(yè)單位改革的總體情況
我市現(xiàn)有市屬事業(yè)單位614家，廣泛分布于我市科、教、文、衛(wèi)、體等各項社會事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。我市的事業(yè)單位改革可以追溯到80年代：1986年從我市被列為全國科教體制改革的試點城市，就開始對所屬的機構(gòu)進行了人事、分配、內(nèi)部管理三項制度改革，較好促進了科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。1998年我市又著手對經(jīng)濟鑒證類的事業(yè)單位進行脫鉤改制，從體制上保證了中介機構(gòu)依法、獨立、公正的發(fā)揮作用。2001我市大力推進“三醫(yī)聯(lián)動”(醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險、藥品流通)改革，探索從根本上解決老百姓 “看病難”、“看病貴”的問題。近幾年來，市委、市政府一直高度重視事業(yè)單位的改革與發(fā)展工作，積極探索和研究新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，改革的工作思路不斷明晰，工作措施不斷完善，改革的領(lǐng)域也不斷地擴大，并取得了顯著成效。
一是行政執(zhí)法體制改革邁出了堅實的一步。經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準，2002年9月我市開始實行城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革，依據(jù)《行政許可法》，成立了南京市城市管理行政執(zhí)法局，將市容、市政、園林、規(guī)劃、工商、公安等6個部門的部分處罰職能相對集中，推進單一行政執(zhí)法體制向綜合執(zhí)法體制轉(zhuǎn)變，進一步提高了執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。
二是社會事業(yè)領(lǐng)域進行了積極有效地探索。科技方面：全市“產(chǎn)、學、研”一體化、緊密化進程不斷加快，應(yīng)用開發(fā)性的科研機構(gòu)改制工作已經(jīng)結(jié)束，科技創(chuàng)新體制建設(shè)取得了可喜成績，建立各類科技企業(yè)孵化器、大學科技園23家，在孵企業(yè)1600家。教育方面：初步探索了教育投融資體制改革，鼓勵和支持民辦教育發(fā)展，進一步促進辦學多元化。衛(wèi)生方面：按照“上移、下沉、轉(zhuǎn)行、改制”的改革思路，組建了鼓樓醫(yī)院集團，積極推行藥房托管試點，全市二級醫(yī)院全部實行藥房托管，9家三級醫(yī)院也開始進行藥房托管。文化宣傳方面：分別組建了以授權(quán)經(jīng)營為主要特點的報業(yè)集團和廣電集團。文化系統(tǒng)還通過招商、出讓冠名權(quán)等方式，吸納社會資本做大做強文化產(chǎn)業(yè)，先后推出9家文化單位，改革舉措創(chuàng)全國之先。
三是社會公益類的事業(yè)單位改革工作開始啟動。①市政養(yǎng)護事業(yè)單位的改革工作正在積極推進。目前市、區(qū)兩級31家市政養(yǎng)護事業(yè)單位已有12家完成改制任務(wù)，改制涉及職工7000余人，資產(chǎn)8億多元。市區(qū)兩級都組建了市政設(shè)施綜合養(yǎng)護管理機構(gòu)，承擔起市政設(shè)施綜合管理工作，管理和養(yǎng)護體制已徹底分離。②水利工程管理體制改革工作已全部完成。全市43家水管單位按照省市有關(guān)水利工程管理體制改革的要求，完成了定性定編、經(jīng)費測算、管養(yǎng)分開和內(nèi)部改革工作，通過改革，理順了體制，明晰了職能，激活了內(nèi)部機制，初步建立了與相適應(yīng)新的水利管理體制。
四是生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革取得了階段性成果。2003年我市重點推進生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革，納入改制范圍的146家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位目前已全面完成改制工作。此次改制共涉及改制職工近2萬人。這是真正觸及事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)和事業(yè)單位職工身份的改革，是我市對事業(yè)單位真正意義上的“傷筋動骨”的改革，也是歷史上力度最大、涉及范圍最廣的一次。
二、市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改革的基本情況和主要做法
1、基本情況
我市經(jīng)營性事業(yè)單位改革是與新一輪國有企業(yè)改革同步進行的，在推進改革中我市始終堅持“兩個戰(zhàn)略”，“三個確保”的指導思想，即：堅持實施國有資本有序進退戰(zhàn)略和堅持實施投資主體多元化戰(zhàn)略，確保南京經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，確保國有資產(chǎn)保值增值，確保職工合法權(quán)益得到保障。改革的基本目標是改制轉(zhuǎn)企，實現(xiàn)“五個到位”：整體改制一步到位，國有資本調(diào)整到位，職工身份轉(zhuǎn)換到位，社會保險落實到位，債權(quán)債務(wù)處理到位。通過改革，真正使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實體和市場競爭主體。通過三年多的努力，列入改制名單的146家經(jīng)營性事業(yè)單位全部完成改制任務(wù)，其中直接注銷40家，實行關(guān)閉26家，改制轉(zhuǎn)企80家。實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入2.37億元。此次改制共涉及在職職工近萬人，已退休職工5800余人(含提前退休職工2600人)。
2、主要做法
在改革實踐中，我市堅決按照中央和省委、省政府有關(guān)事業(yè)單位改革的部署和政策，結(jié)合南京實際情況，不斷探索、不斷規(guī)范、不斷完善。
一是制定完善政策，強化改制指導。市政府先后出臺了50多個規(guī)范性文件，如寧政發(fā)[2002]296號《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見》、寧政辦發(fā)[2003]73號《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企實施辦法》、及寧國資辦[2003]32號文、寧國土資[2003]297號和寧勞社就[2003]20號文等等，重點加強對改制單位的財產(chǎn)清查、審計評估、離任審計、資產(chǎn)處置、職工安置、債權(quán)債務(wù)處理等方面的工作，規(guī)范審批程序、操作步驟和產(chǎn)權(quán)交易行為。逐步形成了一套相對完整的規(guī)范經(jīng)營性事業(yè)單位改制的政策體系。
二是嚴格操作程序堅持規(guī)范運作。在改制過程中，我們重點嚴把五關(guān)：嚴把方案制定和審批關(guān)。明確規(guī)定改制方案必須經(jīng)職代會或職工大會審議，職工安置方案必須經(jīng)職代會或職工大會審議通過，所有改制方案都要由市國資、勞動、人事、財政等多個綜合部門集體審核把關(guān)。對總資產(chǎn)超3億元的單位，改制預案還要經(jīng)市經(jīng)濟體制改革領(lǐng)導小組論證審定，并報市長辦公會審批。嚴把資產(chǎn)審計評估關(guān)。針對改制事業(yè)單位審計評估的特殊性和出現(xiàn)的新情況、新問題，我市明確規(guī)定改制單位的評估與審計由授權(quán)經(jīng)營主體或主管部門聘請具有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行，評估與審計原則上不得由同一家中介機構(gòu)進行，其評估結(jié)果必須進行內(nèi)部公示，接受職工監(jiān)督。對改制單位的有無無形資產(chǎn)，由中介機構(gòu)獨立發(fā)表意見，并在評估報告中予以確認。對資產(chǎn)規(guī)模超億元的項目，還要經(jīng)過專家會審。嚴把不良資產(chǎn)核銷關(guān)。對改制中清查出的不良資產(chǎn)，均由單位行政、紀檢、財務(wù)、技術(shù)等相關(guān)負責人簽字認定，承擔相應(yīng)責任;中介機構(gòu)應(yīng)對改制單位申報的不良資產(chǎn)出具專項審核報告，發(fā)表審計意見;核銷資產(chǎn)一律進行內(nèi)部公示;主管部門和產(chǎn)權(quán)單位領(lǐng)導班子對不良資產(chǎn)核銷形成集體決議;核銷的不良資產(chǎn)實行帳銷案存，區(qū)別情況，分類管理，處置收入收為國有。嚴把產(chǎn)權(quán)交易關(guān)。為規(guī)范全市產(chǎn)權(quán)交易行為，我市對產(chǎn)權(quán)交易的方式和程序、信息披露的內(nèi)容、時間和期限、付款方式和期限、產(chǎn)權(quán)交割程序等均做了相應(yīng)具體的規(guī)定。明確本市國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易必須在南京產(chǎn)權(quán)交易中心進行;產(chǎn)權(quán)交易信息采用實名制發(fā)布;選擇受讓方采取集體評審，綜合評定以及產(chǎn)權(quán)交易中心參與評審并獨立發(fā)表意見的方式。通過一系列措施，保證了國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓全面進場、公開交易、規(guī)范操作、有序流轉(zhuǎn)。嚴把監(jiān)督驗收關(guān)。我市專門成立了檢查監(jiān)督機構(gòu)，市紀檢監(jiān)察部門全過程介入，對改制工作進行全面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，嚴肅查處。對改制后的企業(yè)及時組織檢查驗收，做到“五查”、“五看”：一查規(guī)范運作情況，看改制程序是否合規(guī);二查資產(chǎn)處置情況，看國有資產(chǎn)是否流失;三查資本金到位情況，看資本來源是否合法;四查企業(yè)職工分流安置方案執(zhí)行情況，看是否符合相關(guān)政策規(guī)定;五查債權(quán)債務(wù)接轉(zhuǎn)情況，看企業(yè)債權(quán)債務(wù)是否落實。通過監(jiān)督驗收，進一步鞏固了改革成果，保證了企業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。
三是以人為本，切實維護職工的合法權(quán)益。在事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企中，對老人采取了一些特殊的政策。明確改制前已經(jīng)退休的人員，其退休費的標準不變。對2002年12月31日前工作年限滿30年，或男年滿55周歲、女年滿50周歲，且工作年限滿20的人員，可辦理離崗退養(yǎng)或提前退休，較好地保護了這部分老人的利益。對年齡偏大、連續(xù)工齡滿25年不滿30年的職工由改制后的新企業(yè)進行托管起來，不得解除勞動關(guān)系。對再就業(yè)有困難的特殊職工，要由改制后的新企業(yè)按政策規(guī)定妥善安置。對自愿解除勞動關(guān)系的職工和勞動合同到期不再重新簽訂勞動合同的職工，其安置費或經(jīng)濟補償金要以現(xiàn)金支付，并清償所欠的工資、醫(yī)療費等。對重新簽訂勞動合同的，除職工本人要求簽訂三年以下期限的，勞動合同期限不得少于三年。改制事業(yè)單位職工優(yōu)先進醫(yī)保統(tǒng)籌。通過這些措施，切實依法維護了職工的切身利益。
三、事業(yè)單位改革的初步成效和基本估價
近幾年來我市事業(yè)單位改革，尤其是市屬經(jīng)營性事業(yè)單位的改革，從總體上看，改革的方向是正確的，操作是規(guī)范的，改革的總體效果也是好的，實現(xiàn)了多方共贏。一是一批定位不準的事業(yè)單位，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，從原有的事業(yè)體制退出，有利于這些單位在新體制、新機制下取得更好的發(fā)展。二是通過國有資本的有序退出，資本結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。同時，改制單位以現(xiàn)有的存量資產(chǎn)吸引、帶動了更多各類外來的資本和資源，形成了多元化市場主體的競爭格局，壯大了改制后企業(yè)的資本實力，為改制后企業(yè)的發(fā)展提供了新的機遇和環(huán)境。。三是經(jīng)營性事業(yè)單位實施產(chǎn)權(quán)制度改革，使原事業(yè)單位的勞動人事關(guān)系真正得到徹底轉(zhuǎn)換，理順了職工的勞動關(guān)系，打破了傳統(tǒng)意義上的“人事管理體制”，“職工能進能出，收入能高能低”的市場化用工制度和分配制度基本確立,增強了單位的活力。四是社會事業(yè)領(lǐng)域的公益性事業(yè)單位通過改革，創(chuàng)新了管理體制，激活了內(nèi)部機制，廣大職工的凝聚力和工作責任心得到了明顯增強，工作水平和工作效能都有了明顯提高，進一步促進了各項社會事業(yè)又好又快的發(fā)展。
實踐證明一大批市屬經(jīng)營性事業(yè)單位通過改制轉(zhuǎn)企，成為社會化、市場化的獨立法人以后，激發(fā)出強大的發(fā)展動力。南京市城鎮(zhèn)開發(fā)總公司改制后，通過成功引進戰(zhàn)略投資者上海綠地集團，及時調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略，貫徹新的經(jīng)營理念，目前已進入中國房地產(chǎn)企業(yè)200強，04年至06年上繳稅收2.5億元。南京云錦研究所改制后自身發(fā)展動力增強，制定了振興云錦的規(guī)劃，云錦手工織造工藝正在申報世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，2006年云錦研究所被國家商務(wù)部認定為首批“中華老字號”企業(yè)，云錦已成為當今南京的一張亮麗“名片”。一大批公益性事業(yè)單位通過整合資源、理順體制、內(nèi)部改革，煥發(fā)出了生機和活力，有助于政事分開，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置;有助于人才的合理流動，實現(xiàn)單位用人，社會管人;有助于完善財政投入機制，變“以錢養(yǎng)人”，為“以錢辦事”，進一步提高了財政經(jīng)費的使用效益。隨著我市經(jīng)濟體制改革的不斷深化和各項制度的進一步完善，我市事業(yè)單位改革的效應(yīng)將會進一步顯現(xiàn)。
